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上诉法院与级别管辖--北大法学院长朱苏力的演讲

作者：来源：发表时间：2007-12-25 浏览次数：字号：大中小

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最后，我认为，为了法律统一而实行三审终审制，但是如果最终三审还是在高院的话，仍然无法实现法律统一的功能。因为现在中国这个省和那个省的适用法律不统一，各省自己还制订一些行政政策，这样一种情况如果要在全国范围内达到统一的话，就需要最高法院做出三审，而不是由高院来做。这样的设计就有一个很大的问题，比如说我们的成本，过去为什么两审终审？主要是考虑到老百姓便于诉讼，整个审级需要大量的成本。如果这样的问题不解决，可能大家就没有办法对这个三审制度的正当性有一个确认。我个人觉得，如果现在实行三审终审，是不是可以考虑由最高法院在少量的情况下作为三审？在此基础上，能不能考虑司法审查我觉得还需要时间的检验。

今天的讲座可能有些技术性的细节问题还需要讨论，但总的来讲，我认为，苏力老师提的这个问题非常重要，他所提出的思路对我们考虑司法改革整个制度的建构特别是其进步，是非常有意义的。

我就评论到这，谢谢苏力老师，谢谢大家！（掌声）

汤维健：我不敢点评，谈一下学习心得和体会。

苏力教授从级别管辖这样一个非常不起眼的制度，从程序规则层次向后翻卷深挖，揭示了很多问题。比如说，程序本身的问题。法院上下级的关系在级别管辖当中也找到了一个方面的根据，当然这种依附关系的原因很多，其中一个原因也是我今天第一次听到：级别管辖有强化下级法院对上级法院的依附性这样一种内在的功能，所以一定意义上来讲这是它的弊端。同时，从程序方面来讲，由于级别管辖无形当中提高了上级法院的地位，所以程序有一个向后移动的倾向，也就是事实审关注事实允许提供新的证据，使得一审变得不是很重要，二审完全吞并了一审，出现了当事人不打一审打二审、甚至不打二审打三审的现象。程序不断地向后挤压，案件也不断地向后挤压，人员也涌往高层，形成了头重脚轻的机构结构，基层法院成为了可有可无的一个承载物。所以，对级别管辖种种弊端的揭示，使得我们重新反思上下级法院之间的关系，反思司法独立性更深层的含义。我们通常都讲司法独立有两个含义，今天苏力教授揭示了第三层含义：不仅法官独立，上下级法院之间也应该独立。只有改变了级别管辖，才可以使上下级在各自独具的功能上发挥各自的优势，从而在各自不同的发挥功能的舞台上显示出它们之间的平等性和独立性。今天苏力老师讲座的意义在于揭示了法院与法院之间的关系，在于揭示了司法权不同于行政权的含义，在于揭示了司法权的隐性的规律。同时，也带出了一连串我国司法改革需要解决的问题。

另外，反观我国的级别管辖制度，我们程序法的学者对其弊端的揭示还是很多的，并不是说绝对没有关注到它的问题，比如我们说它的标准比较含糊，容易给当事人规避法律的空间等等，这些问题我们都注意到了。同时，程序法的学者也提到了苏力教授今天提到的一些思想或者想法。比如我们有一种观点主张，“取消”基层法院，把中级法院改为审理法院，高级法院变为上诉法院，最高法院变为终审法院；这样不是说真的取消基层法院，而是改变，把基层法院从正式的普通法院变为简易法院，专门审理简易的或者小标的额的诉讼案件。这样就把原来的三六九等案件，改为两等，小标的额诉讼的案件到基层的简易法院去审理，除此以外的案件都应该是一律平等的。这个改变里面包含了很多层意思：第一，案件当中的复杂性都是一律平等的，不因标的额大小而有所差别；第二，案件是不是复杂是有待于审判的，没有审判怎么知道案件是不是复杂，影响是不是重大？第三，案件当中都可能包含着很多的法理和宪法学的问题，甚至于法政治学等更深层次的问题，一些小案件可能也包含着普世性的意义。所以，我们提出了三个解放——解放案件，解放法院，解放当事人。解放案件就是不要把案件人为地划分为三六九等，所有的案件都应该由一个法院行使原则性的管辖权，这才体现出案件面前人人平等；解放当事人就是当事人之间也有人格的问题，为什么你的案件标的额大就可以到中级法院去进行一审，为什么我的案件标的额小就只能到基层法院去审理？改变之后就拉平了当事人之间的人格尊严，平等性也得到了彰显；同时，也解放了法院，基层法院在审理事实方面有终极的发言权，大量的问题都解决在基层了，但是对于法律问题可以进行三次上诉（审理法院、上诉审法院和终审法院），也就是说，事实审仅仅是两审，法律审可以进行三次。这显示出了法律的重要性，同时，也显示出了法律问题比事实问题更难。

所以，我觉得这里面就带动了深层次的问题。法律的目的是什么？法律的目的是不是仅仅是控权，是不是就是建立一个官僚性的体制？法官就是以认定事实为主要的目的，还是法院同时还兼有生成法律、发展法律、创造法律的这样一个机能？法院作为一个法律的论场，不仅仅是一个事实的论场，更多地要把它看作是一个真实的论场，在追求客观真实的同时，强调程序真实、法律真实。所以，我觉得法律的目的、法律的形成机制在一个法院机构当中恐怕是具有变革的前导意义的。把一个封闭式的法律体系变为一个开放式的法律体系，同时也强化了我们法院的功能，这也就是苏力教授一贯主张的立法成本和司法成本竞合的问题。

我想大家都非常希望听到苏力教授更多的精彩言论，下面请苏力教授做出回应！

苏力：我觉得汤维健教授和范愉教授评论的都很好，特别是提出了一些问题，都是很正确的。有些地方是我的疏忽，也有些地方是我不太理解，或者是没有在讲座当中讲清楚。

我想根据范愉教授的评议回答几个问题。

第一，关于审委会统一法律功能的问题。我不认为审委会的主要功能是统一法律，但是审委会有这样的功能。就是说，当两个庭判决不一致的时候，分管的院长、副院长、或者是庭长，双方都争执不下的时候，可能会提交审委会来讨论这个问题，因此至少不能排除它统一法律的这个功能。我认为，审委会有集团承担责任的功能，有帮助审判的法官或者基层法院承担责任以及推卸责任的功能。它在某些情况下确实有统一法律的功能，但是我不认为它最主要的功能在此。

第二，关于基层法院的人民法庭是不是一审法院的问题。我承认人民法庭是基层法院的一部分，由于它是基层法院的一部分，人民法庭事实上在审理案件的时候，实践中会经常去请示基层法院的法官，特别是在民事案件中去请示民庭。因此，我说它是四点七五级，就是从这个意义上考虑的。实际上民庭的法官做出决定以后，人民法庭里面的法官会听从他的决议。我也不认为人民法庭一定就会成为一个审级，这还是可以进行调整的，不过范愉老师听得还是很仔细，指出的问题也是很对的。

第三，关于级别管辖是否会造成基层法院法官的专业素质低的问题。范愉教授认为这只是城乡的问题，我觉得城乡的问题只是一方面，但是如果把河北省和山西省作比较的话，你会觉得有明显的变化，确实是级别管辖造成了基层法院的能力低。但是这并不是说它的案件标的额小或者级别管辖就使它的取证问题、程序问题变简单了，但是至少有些案件就不用去审理，比如说，反托拉斯的案件、反垄断的案件，像这些案件永远都不会到基层法院去审理，这些都是级别管辖造成的问题。因此，这个时候并不在于案件的复杂程度，有的时候是一种荣誉，比如克林顿的案件未必特别复杂，但如果这个法官说你克林顿的案件也必须到我这来审理，虽然我是一个地区法官，但是我获得的知名度是很重要。因此我觉得像这些因素都是应该考虑进来的，我并不认为基层法院的法官能力低一定是因为案件简单，但是由于这些激励因素的缺乏，使得有一些有能力的法官更愿意到中级法院。

另外，关于诉讼费提成的问题。基层法院只能受理五十万元以下的案件，诉讼费提成无论如何也不会太多，因此它就没有钱去养活那些比较好的法官，所以很多基层法院的法官只要考上了律师以后，就很可能离开法官队伍而转行去做律师。

第四，关于文化背景的问题。我也确实认为目前只重视法律审是肯定不行的，老百姓是接受不了的。我曾经听说一个案件，两家邻居因为一个鸡蛋产生了纠纷，一家说另一家偷了其家里的鸡蛋，两家就为此打了十七年的官司，最后两家都打得倾家荡产。这里就可以发现这个问题确实不是通过事实审或者法律审就能够解决的，确实需要把它放在一个文化背景中来看。但是我并不认为中国文化背景有一种固定本质的东西使中国人就永远不能接受法律审。为什么会出现特别重视事实审的问题？有很多的原因，其一就是因为传统社会当中财富的概念不是同时间相联系的，没有机会成本的概念。所以我主张，一审是事实审，二审关注事实审同时也关注法律审，但是三审主要关注法律审。我是希望有一个渐进的方式来解决这个问题。实际上我和范愉老师的观点是一致的，承认在我们中国现在的文化背景下，只关注法律审，不关注事实审，必定给中国带来动荡，中国司法的合法性、正当性可能受到更大冲击，老百姓甚至会拒绝司法制度。但是我们必须又要看到，中国社会正在转型，我们必须要向前看，一些发达城市已经向这个方面发展了，我们作为法学家要提供这方面的论证，因此我不是把它当作是一个改革建议来看的，而是希望把这个问题提出来以后引起法学界的讨论，使情况慢慢地朝着这个方向发展。这需要一代人来做出工作，使中国的法治有一个新的文化的基础和法律理论的基础。

第五，关于三审终审，对于最高法院来说全国不统一的问题。我觉得这个问题不是一个特别复杂的问题。第一，最高法院仍然可以对全国不统一的问题做出一个相当于违宪审查的协调；第二，有些法律不统一未必有坏处，美国的法律为什么能够发展好，恰恰是因为它各地的法律不统一，它允许各地竞争，在竞争的过程中，老百姓如果发现你那个地方的法律特别有效的话，都愿意到你那里去打官事，或者愿意到你那里去设立企业，这就恰恰证明了其他地方的法律要修改，因此留下这种差别以后，可能有一个制度竞争。我并不主张现在的法律就要急急忙忙统一起来，至少有些问题上不统一未必是坏事，特别是一般的民事案件和部分商事案件。但是，我觉得公民权利的案件必须保持统一，否则就不是统一的公民权。美国通过因特斯得卡盟誓来把它全国的案件统一起来，这是保证建立一个法律统一的经济框架，这是很重要的，统一的市场最后促使制度统一。至于在一些具体的民事案件甚至有些刑事案件上，我觉得不太统一都不是大问题，特别像中国这么一个大国，允许地方有创造性并不一定是坏事。我现在担心的是以法治统一的名义把中国法治的创造性给扼杀了，例如过分地强调调解，地方性的解决措施可能就没有办法实现了。建议应该保持一个相对统一，统一在公民权问题上、经济制度上，留下部分的刑事案件和绝大部分的民事案件给地方去解决。否则的话，过早的统一，特别是中国现在法治的基础还不够的情况下，实际上可能会对我们后代的法治的继续前进和发展留下隐患。

我觉得最大的问题就是，我们现在不能够迷信其他任何一个国家的制度可以给中国提供一个复制的原本，这是最重要的。我今天想分析的就是，所有国家的法律制度都是对中国有启发的，但是都没有办法在中国完全复制，因为中国是一个大国，中国是一个发展中的大国，中国的历史文化传统源远流长。因此，我们必须去用自己的理论去分析、去理解，然后在这个基础上，小心翼翼地逐步往前实现，而不是简单照搬，更不是按照逻辑推演。

我经常是提出一个新观点，让大家去争论，甚至把我否定都没有关系。法理学者主要是挑衅，（笑）然后让大家争论，在这个过程中大家重新获得新的知识。我觉得今天两位教授给我的评议都很细致，而且也给我很多启发，再次谢谢汤维健教授、范愉教授的珍贵评论。

我的讲座就先讲到这里，谢谢大家！（掌声）

汤维健：这次机会非常难得，与大师零距离接触，下面哪位同学有问题请举手向苏力老师提问。

问：在中国现实体制的建构下，中国最高法院的法官角色应该如何定位？

答：我觉得中国现在最高法院的很多法官是想做政治家的角色的，但是做不了，他们的知识结构以及对整个社会的把握还是比较薄弱的。他们可能会有政治家的愿望和政治家的理想，但是又缺少政治家的判断理性。这种判断需要的是一种实践的理性，是一种仅仅做法官很难培养出来的理性，甚至你仅仅做过法学院教授都不行，必须要有一种非常冷静的对这个社会的判断。比如关于中复实业公司的案件，这个案件根本不考虑判完了以后对中国会产生什么样的影响，结果引起了银行界很多人的反弹。再比如刘涌案件，刘涌案件不要以为是后来的问题，开始也是最高法院先做的不能够处以死刑，它就没有考虑不判死刑会对中国产生多么巨大的影响。这些都是缺少政治家眼光的。大家注意，美国最高法院的法官也不都是政治家，只有少数几位，像马歇尔、塔福特、希欧斯、沃伦，但是必须要有这种视野才行。因此，中国的法官不光要有法学院的毕业生，因为我们过去法学院的教育有很多是意识形态的，很多人做了教授也从未审理过一个司法案件。实际上做了法官以后没有审理过实际案件的话，他很可能欠缺这方面的知识。我们不是攻击他，只是说，中国过分强调知识化和专业化的时候，实际上并不是在专业化，专业化的是一个文凭，而不是知识。所以，我觉得这个问题不是我们今天所能解决的，但是我们要朝着这个方向努力。

另外，从我自己的感觉来说，我们也不应当走“三权分立”的道路，因为我们将来很可能像英国一样是一个议会至上的国家。中国究竟走到什么程度，这也不是我能够预测的，但是我觉得从现在这种政治架构来说，很可能走欧洲大陆那些国家的模式，虽然他的法院也是独立的，但是他的权利小得多，他们也有危违宪查，但违宪审查是很假的，至少比美国假得多。千万不要因为美国是对我们最有影响的，我们就把美国作为范本。我个人当然是非常喜欢美国制度的，我也欣赏美国法官的判决，但是我知道，在中国历史的语境下你必须要看到中国的文化传统和中国近代以来的法治传统，中国接受的是欧洲大陆的法律体系，采取的实际上是议会至上的制度，这个制度的基本架构实际上已经形成了，这个时候我们不能因为哪种制度理想就去选择它，而是我们必须有一个路径依赖在现有的制度之上往前走。

问：各地受理的案件数量不一样，中国的法官是多了，还是不够，中国到底需要多少法官才能与我们当前审理的案件相适应？

答：至于中国需要多少法官，这跟制度有关。美国为什么百分之九十五以上的民事案件最后都是庭外和解？因为在美国，事实如果基本上清楚，法律规则也基本上清楚，又不能通过个人关系影响法院判决的话，这个案子就没有必要诉讼到法院，法院的成本很高。而我们现在采取的很多措施实际上在努力降低法院成本，让司法为民啊、送法下乡啊，甚至在广州市出现了上门收案，这些措施都降低了诉讼的成本。诉讼成本降低了以后，既然不需要成本我为什么不打官事呢！？上诉也不需要成本的话，我为什么不上诉呢！？按照现在这种制度，我们法官的数量可能不够，但是如果换一种制度的话，可能就不需要那么多法官了。美国两亿五千万人口，联邦法官才六百多个，如果加上地方法官的话，也不到一万名；按照这个比例来计算的话，我们大概需要五六万法官就够了。为什么？这就它的制度因素。而且律师能不能在当中起到作用帮助解决问题，是不是调解一定就不好？这些问题都是需要从制度上解决的问题，而不能简单说，法官多了或者少了。法官多了是相对于什么制度是多了，我们现在确实法官很少，很多法院一个法官一年办几百个案件，你说法官累不累！因此，在这种情况下肯定法官少。但是为什么这些法官要办这么多案件？就需要从制度上查原因。所以，我们希望设计一个制度，不仅仅能够关心事实，而更多地关心法律，促使法官更关心法律，使中国社会更快走向法治。

摘要：

2005年5月23日，中心邀请北京大学法学院院长朱苏力教授作题为“上诉法院与级别管辖”的讲座。讲座由人民大学法学院院长王利明教授主持，人民大学法学院范愉教授和汤维健教授作为评议人出席。

苏力教授认为，中国法院目前的主要管辖原则是级别管辖，所有的法院都可以作事实审，没有严格意义上的只审理法律问题的上诉法院。上诉法院的缺失与级别管辖的不完备，带来了法官人数众多、法院内部行政化、下层法院的司法管辖权严重的残缺和不确定、更容易导致腐败、基层法院法官的专业素养难以提升等一系列问题。

苏力教授指出，在历史的语境中看，以事实审为中心的级别管辖的正当性是存在的：传统社会的“司法级别管辖”，只是附着于行政系统的一个司法的功能；传统社会由于缺乏有效的科学技术支持，事实认定方面难免有错误发生；通讯的不发达，使得任何个别案件的处理都不可能具有广泛的法律意义；监督官员的高成本，使得以事实审为中心的“上诉”制度具有有效控制地方官员的功能。但是这种情况到了近现代之后已经有了根本性的变化，级别管辖的正当性不复存在。

分析大陆法系和英美法系两种法院组织结构中的上诉法院，苏力教授对我国的具体建议是：废除级别管辖，除极少数案件可以由中级法院初审外，基本上所有案件原则上都应当由基层法院管辖；实行三审终审制，二审兼顾事实审和法律审，三审为最后上诉审，只作法律审，且为义务性的法律审；最高法院则可以对高级法院审理终结仍然提出上诉的案件有裁量性的上诉管辖权。

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